Monday 16 May 2011

A Opiniao do SPEED sobre a Cesta Basica!

SPEED/Notes/2011/005
1
Support Program for Economic and Enterprise Development (SPEED)
10 Maio 2011
Breves Comentários ao Manual de Procedimentos do Subsídio à Cesta Básica e
Custos de Transporte e sua Mitigação
Sumário
É justificada a decisão de mitigar os efeitos adversos sobre as famílias mais pobres decorrentes da eliminação de subsídios e aumentos esperados nos preços mundiais de produtos alimentares. Os principais instrumentos propostos incluem: Subsídio à Cesta Básica e Subsídio aos Transportes.
Os principais comentários aos dois instrumentos de política são: Complicados, dificilmente implementáveis, em particular a curto prazo, e com requisitos de administração intensivos que podem ser mais custosos do que o subsídio propriamente. Recenseamento de cerca de 1,8 milhões de potenciais beneficiários não poderá ser alcançado em 15 dias como previsto. Prevê-se na Cesta Básica a definição de limites máximos de lucro o que é uma ingerência no funcionamento dos mercados. Isto pode provocar aumentos de preços (objectivo contrário) e criação dum possível mercado paralelo. Parte significativa dos beneficiários do sector informal não detém salários mensais e, consequentemente, não poderão adquirir o Cesta num acto singular. Não existem mecanismos previstos para esta situação. No subsídio de transportes, o principal provedor de serviços é o sector privado. Utilizando-se o sector público de transportes implicará impacto pequeno. Neste subsídio não fica claro como sector privado iria participar, nem como deduções fiscais seriam aplicadas, existindo receio que seja mais um custo para as empresas.
Possíveis alternativas: Cesta Básica – de forma a reduzir o tempo de registo, diminuir o número de passos e processos e o possível longo tempo de recenseamento, recomenda-se que, como alternativa, se use um dos seguintes instrumentos de proteção social:
i. Programa de alimentação escolar - envolveria somente (1) definição de escolas a incluir com o MINED e municípios, (2) número de estudantes e não existiria necessidade de recenseamento e (3) recrutamento de empresas que fornecessem as merendas/lanches às crianças; ou
ii. Subsídio a mulheres - todas as mulheres acima dos 19 anos e vivendo em bairros mais desfavorecidos receberiam 150 MT por trimestre. Esta alternativa envolveria recenseamento. Subsídio aos Transportes – emitir passes por zonas com bilhetes que seriam utilizados diariamente. Passes seriam obtidos em avanço e teriam uma componente de subsídio. Passes incluiriam 52 bilhetes diários (26 dias e 2 viagens) por mês que seriam entregues ao transportador (público e/ou privado). Bilhetes recebidos permitiriam aos transportadores receberem as suas receitas diariamente, caso assim o desejem.
Esta Nota foi produzida pelo SPEED. Este é um projecto financiado pelo USAID. A Nota reflecte a opinião dos seus autores.
SPEED/Notes/2011/005
2
Introdução
Esta Nota apresenta um Sumário com comentários e recomendações principais. Seguidamente inclui, em maior detalhe, a descrição dos principais comentários e questões que se colocam a cada um dos dois subsídios. Finalmente, apresenta alternativas com maior detalhe. Esta Nota surge em resposta a uma solicitação apresentada ao SPEED pela CTA - Confederação das Associações Económicas de Moçambique.
Os Subsídios da Cesta Básica e aos Transportes
Cesta Básica
Concorda-se que o melhor instrumento de proteção dos mais desfavorecidos seja um instrumento de proteção social. Os principais comentários são: Difícil a implementação do subsídio da Cesta Básica no sector informal onde identificação individual será complicada, demorada e irá colocar grande peso sobre a administração, e gerará necessidades de recursos financeiros. Desusado número de requisitos a serem apresentados pelos possíveis beneficiários, em particular o NUIT que muitos não detêm e que, certamente, demorará a ser obtido. Grande maioria das pessoas do sector informal da economia não recebe salários mensais. Estes, o mais certamente, é não terem capacidade de aquisição da Cesta num momento singular. Nada está previsto para esta situação. Selecção de retalhistas mesmo em processo aberto e público irá gerar redução de competição uma vez que não abrangerá todos os retalhistas. Isto pode gerar poderes oligopolísticos e pode ter um impacto negativo sobre os pequenos comerciantes. Retalhistas serão compensados pela diferença de preços entre a Cesta Básica e o mercado – ver parágrafo 26. Porém, o parágrafo 80 estabelece margens máximas de lucro, que não são instrumentos de mercado quando estes estão em concorrência perfeita. A fixação de margens ou limites máximos de margens de lucro é uma forma de administração de preços. Preços administrados afectam o equilíbrio de mercados e isto provoca sempre e, em todos os casos, uma redução de oferta e empurra transações para o mercado paralelo, a níveis mais altos de preços. Este seria um resultado contrário ao esperado. Controlar margens de lucro ou preços é uma impossibilidade bem conhecida em Moçambique. Parágrafo 31 menciona lojas especiais e não as define. Experiência mostra que exclusões e casos especiais são difíceis de gerir e causam possibilidades de corrupção. No parágrafo 32 fala-se de preços de referência mas não são explicados. Será os preços que determinam o valor da Cesta Básica em 840 MT para Junho? Parágrafo 42 estabelece a compensação posterior aos retalhistas. Quanto maior for o tempo de espera dos retalhistas para receberem os valores devidos maiores serão os seus
SPEED/Notes/2011/005
3
problemas de fluxos de caixa e custos poderão mesmo ser aumentados se for necessário recurso a bancos para cobrir problemas de tesouraria. Parágrafo 43 estabelece 31 de dezembro de 2011 como data de término do subsídio. Problemas de implementação ligados à identificação de beneficiários tornarão esta data incompatível ou então subsídio terminará antes mesmo de arrancar pelo menos para o sector informal. Parágrafo 47 não está claro. Será que, em existindo 3 membros numa família com salário equivalentes a 840 MT mês (o que perfaz 2.500 MT no agregado), esta família não será mais elegível? A documentação não determina isto nos parágrafos 48 e 49 e entra em contradição com estabelecido em 49, b. Para requisitos exigidos, tem que se garantir que existem capacidades da administração de os providenciar (parágrafos 51, 52, 53). Parágrafo 64 não parece refletir capacidades existentes na administração. Em particular, “J” determina que recenseamento dos estimados 1,8 milhões de possíveis beneficiários durará 15 dias. Isto não só é praticamente impossível mas levanta a questão sobre o que acontecerá quando os 15 dias passarem e o recenseamento não estiver completo? Paragrafo 80 cobre também a necessidade de afixação obrigatória de preços. Nada se menciona se a afixação aplica-se somente ao sector formal. Os pequenos comerciantes em geral usam medidas diferentes e não afixam preços mas informam clientes no acto de compra. A definição de multas para aqueles que não afixarem preços será demasiadamente penalizante aos pequenos comerciantes, gerará processos de corrupção e atirará vários destes comerciantes para o desemprego e níveis mais profundos de pobreza.
Subsídio de Transportes
Este documento não é ainda muito claro sobre como se pretende operacionalizar o subsídio. Os principais comentários são: Estranho e não é explicado por que razão os Transportes Públicos devem ter subsídio de cerca de 15 MT por passageiro por viagem. O sector privado não é subsidiado (terminado o subsídio ao gasóleo) e o custo médio de bilhete ronda os 10 MT1. Isto pode reflectir falta de gestão e controle, assim como necessidade aguda de correção urgente e imediata de estruturas de gestão e custos antes mesmo que qualquer subsídio seja decidido porque as perdas financeiras possíveis crescerão possivelmente de forma exponencial. Não está claro porque se cobre todos os trabalhadores quando a Cesta Básica atinge somente aqueles que tenham salários/rendimentos iguais ou inferiores a 2.500 MT mês. Este instrumento de proteção social não almeja aqueles que realmente precisam mas todo o universo o que levanta a questão se será melhor do que um possível subsídio ao gasóleo que possivelmente exige menos administração.
1 No centro da Cidade do Maputo tarifa custa 5 MT, enquanto que viagem para a Matola ronda os 7,5 MT mas pode atingir os 20 MT para zonas mais afastadas. É bastante frequente passageiros terem também que fazer pelo menos uma ligação para chegarem ao seu destino.
SPEED/Notes/2011/005
4
Estes dois instrumentos (Cesta Básica e Transportes) deveriam ser harmonizados. Isto facilitaria a identificação de beneficiários. Seria necessário somente um recenseamento o que ajudaria com a administração e facilitação ao nível institucional, assim como reduziria custos. Trabalhadores, entre vários requisitos, terão que fazer prova do comprovativo de pagamento de impostos. Isto é uma incongruência uma vez que o IRPS não se aplica a indivíduos com salários até 13.000 MT mês. Estes rendimentos não deveriam ser incluídos. Espera-se a participação dos Governos Municipais e Provinciais no custo do subsídio, assim como do sector privado. Será que Municípios e governos provinciais receberão fundos suficientes para tal? O sector privado não pode ser obrigado a contribuir. Essa decisão deve ser voluntária e irá depender das capacidades individuais das empresas. Documento propõe que a contribuição do sector privado seja um custo dedutível para efeitos fiscais. Não fica claro o que isto significa:
o Será uma dedução que reduzirá os pagamentos devidos de IRPC?
o Ou será um custo que irá diminuir os lucros das empresas e, consequentemente, a matéria colectável do IRPC? Neste caso, será na verdade um incremento de custos para as empresas que poderiam, então, poder preferir dar um aumento de salários directo ao trabalhador.
o No caso de as empresas não terem lucros e, portanto, não terem que pagar o IRPC, este custo seria sempre adicional ao custo total das empresas para os dois casos acima. Feita exigência aos estudantes para adquirirem o passe na totalidade na altura da matrícula ou de inscrição. Certamente grande maioria dos estudantes e/ou seus pais/encarregados de educação não terá tal capacidade financeira. Fica-se com a impressão que este subsídio não pretende almejar cidadãos pobres.
Alternativas e possíveis recomendações
Cesta Básica
Encontradas bastantes dificuldades para a implementação da Cesta Básica, avança-se com duas propostas. A primeira seria a criação de um programa de merenda/lanche escolar.2 Estes programas são: Compostos por 2 componentes: (i) a identificação de escolas a cobrir e número de estudantes nessas escolas e (ii) identificação de provedores das merendas/lanches. A proposta seria para se incluírem somente as escolas primárias das zonas urbanas mais pobres.
2 O Programa Mundial de Alimentação tem uma ampla experiencia mundial neste instrumento.
SPEED/Notes/2011/005
5
Este instrumento necessita somente de recenseamento das escolas e do número de estudantes – possivelmente cerca de 500.000. Não seria necessário a identificação individual dos estudantes. O MINED e municípios têm esta informação disponibilizada de imediato. Identificação de provedores de serviços deveria ser via concurso público. Este instrumento é bastante efectivo não só porque atinge os mais necessitados mas reduz também significativamente o absentismo das crianças nas escolas. Assumindo um custo diário da merenda de 5 MT em 263 dias por mês, esta opção poderia custar 65 milhões, representando cerca de 800 milhões por ano, caso custos de administração atinjam rondem os 100-150 milhões.
A segunda alternativa seria passar um subsídio a todas as mulheres das zonas urbanas pobres. As mulheres, em geral, beneficiam a família na gestão dos seus recursos financeiros. Este instrumento é um pouco mais complicado do que o primeiro uma vez que exige: Definição do grupo alvo e seu recenseamento – sugere-se que o grupo alvo deveriam ser mulheres acima dos 19 anos de idade e que vivam nas zonas mais pobres das cidades. Acredita-se que este grupo alvo seja por volta 700-800.000 pessoas. Deveriam ser identificados postos com linhas de espera para garantir que somente as mulheres pobres se sujeitariam à espera para receber o subsídio. Um subsídio trimestral de 150 MT implicaria um custo anual estimado em 120 milhões por trimestre ou 500 milhões MT por ano. Custos de administração serão significativos podendo atingir os 150-200 milhões MT, o que traria o custo desta opção para os 700 milhões MT.
A primeira alternativa é cara do que a segunda mas é bem mais eficiente e seria mais rapidamente implementável.
Subsídio ao Transporte de Passageiros
A alternativa proposta visa principalmente: Esta alternativa não resolve a problemática da identificação e recenseamento dos trabalhadores com salários iguais ou menores do que 2.500 MT, assim como estudantes e todos os beneficiários de programas de assistência social aplicados pelo INAS. Isto é relativamente fácil de resolver no sector formal (via MF e INSS) mas muito exigente em termos de administração e complexidade na identificação dos beneficiários elegíveis do sector informal. O mecanismo que evitaria o recenseamento de passageiros seria a não-definição de grupos alvos, o que reduziria dramaticamente a eficiência e efectividade do instrumento. Colmatar essa eficiência reduzida poderia ser atingida através da definição de um número limitado postos de obtenção de bilhetes de viagem o que obrigaria a longas linhas de
3 As escolas normalmente funcionam aos sábados.
SPEED/Notes/2011/005
6
espera. Somente os realmente necessitados estariam dispostos a esperar para obter o bilhete que lhes permitiria manter o preço da viagem fixo ao nível descrito abaixo. Estes bilhetes (que poderiam ser parte de um passe) uma vez obtidos seriam utilizados pelos passageiros para pagarem a tarifa média a definir e os transportadores depois recuperariam o subsídio utilizando estes bilhetes como comprovativo. Neste esquema, os beneficiários pagariam a tarifa média (dever-se-ia estabelecer tarifas por zonas para que a tarifa média não seja penalizante para alguns) e o Orçamento cobriria em subsídio as diferenças de preços. O subsídio seria determinado pelo aumento das tarifas causado pelo aumento dos preços de gasóleo.4 Isto é, assumindo que, por exemplo, a tarifa média por viagem é de 10 MT5, os beneficiários pagariam estes 10 MT aos cobradores dos transportes, públicos e privados. O subsídio cobriria possíveis aumentos de preços comparativamente a estas tarifas médias e por zonas. Passes incluiriam 52 bilhetes diários (26 dias por mês e 2 viagens diárias) por mês. Bilhetes entregues pelos passageiros permitiriam aos transportadores (públicos e privados) receberem as suas receitas diariamente, caso assim o desejem. Ter-se-ia que estabelecer mecanismo possivelmente através da associação dos transportadores de passageiros (FEMATRO na cidade do Maputo) onde delegações das tesourarias dos municípios seriam abertas especificamente para este objectivo. Assume-se que, com a existência deste ou outro sistema de subsídio, não faria mais sentido continuar a controlar as tarifas dos transportes. Mercados abertos normalmente estimulam o oferta e estabelecem margens de lucro naturalmente baixas. Não foram ainda feitos cálculos de potenciais custos de administração mas certamente que serão menores do que os previstos no Orçamento para a proposta actual apresentada.
4 Estes aumentos podem vir a atingir os 15% ou mesmo mais dependendo dos ajustes a executar aos preços de gasóleo. Neste caso, o subsídio seria de 15% por viagem.
5 Pode atingir os 20 MT para aqueles que vivem nos extremos da Cidade do Maputo e 5 MT para os que residem no centro da cidade pelo que é importante diferenciar zonas. A tarifa média por viagem terá que ser calculada por cidade uma vez que são bastante diferentes.

No comments: